产权制度篇：确权赋能让农地“活”起来

           2008年1月，成都率先在全国启动以“还权赋能”、“保护耕地”为核心的农村产权制度改革。第一步就是“确权颁证”，以此为基础，建立健全归属清、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度。图为成都市都江堰市天马镇仙鹤村村民刚刚领到农村土地承包经营权证，忙着计算核对权证上的自家土地面积。　  王效  摄

　　在国家博物馆的展厅里，静静躺着一张编号为“510111”的《农村土地承包经营权证》，这张见证历史、开启历史的证书，曾被郑重地发放到四川省都江堰市柳街镇鹤鸣村村民余跃的手中，这一天是2008年3月30日。

　　中国工业化的几十年，城市像一台巨大的机器，从农村汲取着土地、人力等资源，城乡二元结构之下的农村，只能眺望着城市繁华的背影渐行渐远。随着中国农村改革渐入“深水区”，改革重点之一指向了农村产权制度。

　　不从根源“破”，就无法真正“立”。党的十六大以来，一场以“确权赋能”为核心的农村产权制度改革正在由“星星之火”发展成“燎原之势”。

　　顺应历史发展的必然趋势

　　2008年，山东省枣庄市山亭区徐庄镇土山村农民张凯华联合周边农民，自发组建了“徐庄土地合作社”，吸纳土地2900多亩，试图通过规模种植让农民过上好日子。可是成立还不到两个月，合作社就遇到了难题。“最大的困难就是缺钱。向银行贷款，没有抵押物。”张凯华说。

　　张凯华所面临的困境，是当时困扰很多农民的难题——要想解决资金瓶颈，必须实现农村土地的抵押功能，但是用承包土地抵押贷款又与现行的土地制度相冲突。“目前制度框架下的农地使用权并不是一个完全的产权。要解决合作社的资金瓶颈，必须改革土地产权制度，把本该属于农民的土地产权还给农民。”枣庄市委书记陈伟说。

　　不但解决资金瓶颈需要土地产权制度改革，而且农村土地流转、农民土地收益，乃至农业内部产业结构调整、村庄社会结构变迁都强烈呼唤产权制度改革。

　　“农村产权制度改革是全面建立社会主义市场经济体制和实现城乡一体化的必然要求，是保障和维护农民集体、农民个人和涉农企业与公司权益的必然选择，是盘活农村资产和优化资源配置的客观要求，具有客观必然性。”农业部农村经济研究中心廖洪乐研究员告诉记者。

　　农村产权制度改革的一个基本共识就是产权清晰。这也是社会主义市场经济的基本要求。产权不清晰，轻则在交易中出现侵权行为，重则使交易根本无法进行。产权清晰也是城乡一体化进程中，土地、资本等生产要素在城乡自由组合和配置的前提条件。

　　指引产权改革的宏观脉络

　　作为农村面对市场经济发展的一次重要转轨，农村产权制度改革是继家庭联产承包责任制之后农村改革发展的又一历史性跨越。十年来，一系列政策、法律措施相继出台，指引农村产权制度改革的脉络十分清晰。

　　——2003年，党的十六届三中全会确立了以保护农村集体经济组织和农民合法权益为核心，以农村产权制度创新为主线，以股权配置、股权界定、股权流转为突破口，逐步建立起适应市场经济体制的集体资产管理运营机制的指导思想。

　　——2007年，备受关注的《物权法》出台，将农民土地承包经营权和宅基地使用权界定为用益物权，使农民土地和房屋财产权利得到更有力保障。同年，党的十七大提出要“探索集体经济有效实现形式”、“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。

　　——2008年，党的十七届三中全会提出：要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变；搞好农村土地确权、登记、颁证工作，等等。

　　——2012年，中央1号文件明确要求：2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，稳步扩大农村土地承包经营权登记试点。

　　政策和法律让改革有法可依、有章可循，为改革向纵深发展铺平了道路。在相关政策法律陆续出台的十年里，一场崭新的农村产权制度改革正在条件成熟地区生根发芽，甚至开花结果。

　　探索“确权”之路的具体实践

　　“恭喜39156号竞买人以1000斤大米/亩·年的价格成功竞得此项目！”2008年12月25日下午3时20分许，成都农村产权交易所电子竞拍室的大屏幕上出现一行红字，伴随着现场一片欢呼和掌声，四川省郫县安德镇泉水村的570亩承包土地流转项目成功“落槌”。这也是全国首个以电子竞拍方式成交的土地流转项目。

　　继成都农村产权交易所2008年10月13日成立以后，北京、上海、武汉等都成立了大型农村产权交易所。

　　在农村产权制度改革的探索中，成都走在了前面。该市对农村土地进行分类别梳理，努力寻求土地现状和政策之间的平衡点，明确了“还权赋能”的核心理念，不但要把农村集体土地的农户使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权，也还给农民，并赋予农民产权以更为全面和多样的权能。都江堰市柳街镇鹤鸣村在确权颁证后，一部分农民开始大规模流转土地，农业生产逐步专业化；更多的年轻人则选择出租土地，获得土地的租金收益，自己则外出打工或者经商。

　　山东枣庄在全国率先开展了以土地使用权资本化为特征的农村土地使用产权制度改革。只要是加入农村土地合作社的农户，都可以得到《农村土地使用产权证》，持证人可依法使用、经营、流转、转让土地，也可以作价、折股作为资本进行股份经营、合作经营或者抵押担保。

　　上海市闵行区按照现代企业制度理念，建立起了“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织产权制度。到目前为止，有29个村完成改革，10个村正在启动和即将实施改革，3万多农民由此变成了股东，人均持股3万多元。由于同股同权，消除了村民之间、干群之间的不平衡与矛盾，每个村民的利益得以保证。更为重要的是，由于采取公司化经营，所有权、经营权、监督权明晰，集体资产得以保值增值。农民成为股东后，主人翁意识明显增强，逐渐开始融入市场、融入城镇化。今年，更将有60个村开始新一轮改革，明年基本实现所有村全覆盖。

　　“纵观十年农村产权制度改革探索之路，各地试点探索的核心思想是明确的，那就是确权、颁证和流转，即在清晰界定所有权、承包经营权、使用权、收益权和处置权等权能基础上，实现产有其主、主有其权、权有其责，最终实现还权于民和入市交易。”廖洪乐一语道破新一轮农村产权制度改革的核心所在。

　　破解“三农”问题的突出体现

　　实践清楚地表明，农村产权制度改革是对农村生产关系的历史性变革，从根本上破除了不适应农村生产力发展要求的传统产权制度，对改造农村微观经济组织，推动农村市场经济发展和城镇化进程，起到了十分积极的作用，为进一步推动农村改革与发展创造了必要条件。

　　以四川成都、山东枣庄为代表的一些地区的先行先试，让我们看到了新一轮农村产权制度改革的明显成效。

　　集体更强大，农民变股东。新一轮农村产权制度改革突破了传统集体经济实现形式的束缚，让农民拥有了明晰又完整的集体资产产权，集体经济的凝聚力和向心力大大增强。

　　“实行了农村产权制度改革，确权颁证后，农民个人就可以决定土地的流转，而且可以长期流转，人在不在当地都无所谓，这相当于农民有了一份属于自己的财产，这份财产还可以继承。有了土地流转的租金，加上政府给农民的耕地保护基金，农民自己再打工挣点钱，日子应该是很好过的。”成都崇州市桤泉镇的基层干部介绍。

　　农村产权制度改革从体制上最大限度地维护农村集体经济组织及其成员的权益，促进了农民收入的增加。记者在枣庄农村调研时了解到，2011年全市168家试点土地合作社亩均收益6660元，比一家一户分散耕种亩均收益高出62%；参与改革试点的农民人均增收近30%，人均纯收入高于全市农民平均水平1100元，超过15%。

　　建立和完善农户承包经营土地合理流转机制，促进了农业适度规模经营和经济结构调整。在家庭承包经营不变的前提下，集体通过土地股份合作制，把土地连片集中，统一规划和利用，或在内部流转到种养专业户，或向外部参股到农业园区，既提高了土地价值，还有力地促进了适度规模经营和农村经济结构的调整。山亭区桑村镇的民生蔬菜种植专业合作社，规模经营土地1648亩，每年可提供7万多个工需，按每工每天50元计算，合作社就能够给邻近村农民带来350万元就业收入。

　　“在确权颁证前，因为人口增减的原因，每年村里都要调整土地，而确权颁证后，以户为单位，土地‘生不添，死不减’，每家的土地都固定了，村与村，组与组，户与户，分得清清楚楚，而且可以继承。大家的积极性就来了，以前不怎么爱护土地的，现在爱惜得很，保护得好，因为是自己的财产了。搞了‘长久不变’后，租赁土地的老板心也更稳定了。”成都市温江区万春镇农民胡伯春觉得产权改革让他们心里踏实。

　　在产权制度改革的成功经验中，各地通过民主化、法治化的工作方式，较好地解决了农村发展中出现的新问题。“农村产权制度改革给农民带来的好处，概括起来说有两点：一是农民财产权利有了更加充分的保障，二是农民可通过产权交易获得更多发展机会和更大财产收益。”廖洪乐总结道。

　　规划未来路径的“点睛”之笔

　　“新一轮农村产权制度改革真正意义在于还权于民，这轮改革尚处于探索阶段。下一步重点是要加强农村产权制度改革的顶层设计，加强指导和规范，实现产权主体地位平等，交易平等。”廖洪乐在接受记者采访时说，这是未来农村产权制度改革的“点睛”之笔。对此，有关专家也提出了相关建议。

　　农村产权制度改革的顶层设计势在必行。中央政府要在总结各地农村产权制度改革试点经验基础上，有针对性地提出指导农村产权制度改革的基本原则，对农村产权制度改革中涉及的重大问题提出指导性意见。

　　积极探索“现有土地承包关系长久不变”的办法。有条件的地区可先行试点，选择适当时机，对相关法律法规进行修改，将土地承包经营权期限延长至长久不变。

　　农村产权制度改革要由局部试点向全面推开。加大农村集体土地所有权、农民土地承包经营权、草原承包经营权、林地使用权、宅基地使用权和农村房屋产权的确权、颁证工作力度，中央财政要对集体土地确权、颁证予以补助。

　　改革现行土地征收制度，逐步实现集体土地与国土地“同地、同权、同价”。要明确界定公共利益范围。只有真正涉及公共利益时，政府才动用征收权征收集体土地；规范集体建设用地使用权流转；修改相关税收法律制度，对农民集体和个人从农地转用（即改变用途）过程中获得的增值收益征税，实现国家、集体和农民个人共享受土地发展权；中央政府要从国有土地出让收益和集体土地增值税中提取专项资金，专款用于补贴粮食主产区，实现不同地区共享土地发展权。

　　如果说，上个十年的农村产权制度改革仅仅是找到了破解“三农”难题的重点所在，解开了多年来禁锢农村发展的“最粗的一根绳索”，探索出了各具特色并初见成效的改革之路，那么，未来十年，改革的范围将由点及面，改革的路径将更加清晰，改革的力度将进一步加大。我们将见证农民更有尊严、更有保障地生产生活，感受农村生产力获得解放的深刻脉动，迎来广大农民充分共享改革成果的明媚春天。